Una reforma pendiente: ¿Es posible un sistema electoral más representativo?

Cada vez que se aproxima una campaña electoral, resurgen los debates sobre la necesidad de reformar el sistema electoral. Algunos reclaman un modelo que favorezca la estabilidad; otros, uno más representativo. También hay quienes plantean la reforma como una forma de reducir el peso de determinados partidos o de perjudicar a sus adversarios. Sin embargo, no existe una solución única: toda democracia representativa debe encontrar un equilibrio entre representatividad y gobernabilidad.

El sistema electoral es un elemento esencial de toda democracia representativa y existen tantos modelos como regímenes democráticos. En muchos países anglosajones se utiliza un sistema mayoritario conocido como first past the post, en el que el candidato más votado en cada distrito obtiene el escaño. Alemania combina la elección de representantes en distritos uninominales con un mecanismo de representación proporcional. Irlanda utiliza un sistema de voto preferencial, en el que el electorado ordena a los candidatos según sus preferencias. En cambio, Países Bajos e Israel emplean un sistema proporcional de ámbito nacional, sin circunscripciones territoriales intermedias.

Los sistemas mayoritarios suelen favorecer la formación de mayorías y la rendición de cuentas del representante ante su electorado. Los proporcionales buscan reflejar una mayor diversidad de sensibilidades políticas y hacen más frecuentes los gobiernos sustentados en acuerdos. Esta pluralidad también puede facilitar la aparición de partidos que representan intereses o sectores específicos, como Denk, vinculado a la comunidad neerlandesa de origen inmigrante, o BBB, centrado en los intereses del medio rural y el sector agrario.

El sistema electoral español se articula en torno a varios elementos. En las elecciones al Congreso de los Diputados, la circunscripción es la provincia y la fórmula D’Hondt determina cómo se distribuyen los escaños en función de los votos obtenidos por cada candidatura. Además, existe una barrera electoral del 3 % para participar en el reparto. Como veremos, esta barrera solo tiene efectos prácticos en Madrid y Barcelona, donde el tamaño de la circunscripción permite un reparto mucho más proporcional una vez superado ese umbral.

El Congreso está compuesto por 350 diputados. De ellos, 102 corresponden a la asignación inicial: dos por cada provincia y uno por cada ciudad autónoma. Los 248 escaños restantes se distribuyen entre las provincias en función de su población. Esta distribución puede variar de una convocatoria a otra. En comparación con las elecciones de 2023, Cádiz pierde un diputado, que pasa a corresponder a Madrid. Si observamos la evolución desde 1977, Asturias es la provincia que más representación ha perdido —de diez a siete escaños—, mientras que Madrid es la que más ha ganado —de 32 a 38—.

De acuerdo con el número de diputados que se eligen, las podemos dividir en las siguientes categorías:

• Proporcionales, donde con superar el umbral del 3% se obtiene representación: Madrid (38 escaños) y Barcelona (32).
• Grandes, de 10 o más escaños: Valencia (16), Alicante (12), Sevilla (12), Málaga (11) y Murcia (10).
• Medianas, de entre 9 y 6 escaños: Coruña (8), Baleares (8), Vizcaya (8), Cádiz (8), Las Palmas (8), Asturias (7), Granada (7), Pontevedra (7), Santa Cruz de Tenerife (7), Zaragoza (7), Almería (6), Córdoba (6), Guipúzcoa  (6), Gerona  (6), Tarragona  (6) y Toledo (6).
• Pequeñas, de cinco escaños o menos: este es el grupo más numeroso, con 27 provincias y van desde los cinco representantes para Valladolid, Navarra o Jaén; los cuatro de Orense, Cáceres o Lérida; los tres de Ávila, Guadalajara y Teruel y los dos que se eligen únicamente en Soria.
• Ciudades autónomas: En Ceuta y Melilla se elige un diputado respectivamente. Esto hace que el sistema electoral tenga efectos mayoritarios: el partido más votado en cada circunscripción es el único que envía representación a la Cámara Baja.

Una vez definido el tamaño de las circunscripciones, conviene explicar la fórmula D’Hondt, ideada por el jurista y matemático belga Victor D’Hondt para distribuir escaños entre candidaturas. Se trata de una de las fórmulas de representación proporcional más utilizadas. Por ejemplo, se emplea en países como Brasil, Serbia e Israel.

La forma de reparto es muy sencilla: el número de votos a cada formación en cada circunscripción se divide sucesivamente por el número de escaños que asigna cada circunscripción y se asignan a los cocientes más altos hasta que se agotan los puestos a repartir. Muchas veces se acusa a este sistema como culpable de que los partidos mayoritarios estén sobrerrepresentados; sin embargo eso es responsabilidad del tamaño del distrito electoral y no de la fórmula ideada por D’Hondt.

Por ejemplo, en una circunscripción de 4 escaños, se repartirían de la siguiente manera:

La candidatura A obtendría dos escaños —el primero y el tercero—, mientras que B y C conseguirían uno cada una. Como muestra el ejemplo, algunas candidaturas pueden quedarse fuera del reparto pese a superar la barrera legal del 3 %, porque el número de escaños disponibles es reducido. Por eso, el umbral efectivo —el porcentaje de votos que, en la práctica, necesita una candidatura para obtener representación— suele ser más alto que el umbral legal.

Ese umbral no es fijo: depende del tamaño de la circunscripción, del número de candidaturas y de cómo se distribuyen los votos. Existen aproximaciones teóricas para estimarlo, como la formulada por el politólogo Rein Taagepera, en la que M representa el tamaño de la circunscripción: T=0.75/M+1. Aplicando esa aproximación, en un distrito de cuatro escaños el umbral puede situarse alrededor del 15 %. Se trata de una estimación orientativa, no de un porcentaje que garantice automáticamente la obtención de un escaño.

Además, en más de la mitad de las circunscripciones reparten cinco escaños o menos, por lo que una lista electoral tiene que superar al menos 12,5% de los votos para obtener representación. Esto perjudica a los partidos minoritarios de índole nacional, como fue el caso de Vox y Sumar en la convocatoria electoral de 2023. De hecho, la coalición de izquierdas no logró ningún representante por las provincias pequeñas, mientras que la formación de Santiago Abascal consiguió ocho de sus 33 escaños en estas 27 provincias (Badajoz, Cantabria, Castellón, Ciudad Real, Guadalajara, Huelva, Jaén y Valladolid). El 23J, entre las dos listas electorales, obtuvieron algo más del 18% de los representantes con casi el 25% de los votos, pero en estas circunscripciones de reparto minoritario, consiguieron el 7,5% (8 de 106) con el 21% de los votos de manera combinada. Vox, que fue la única de las dos formaciones que obtuvo escaños, tuvo casi el 13% de los votos en estas provincias. Así pues las provincias pequeñas perjudican a los partidos minoritarios, en especial a los partidos que quedan cuartos (Vox superó a Sumar en 21 de las 27 provincias). 

En el artículo 162 de la Constitución se establece que el Congreso tendrá entre 300 y 400 escaños. Es la LOREG la que fija el número en 350 y asigna un mínimo de 2 escaños a cada provincia. La única provincia que tan solo tiene reparte dos diputados en Soria, donde 1 de cada 3 votos se quedaron sin representación y el PSOE consiguió el último escaño con unos 15.000 votos. En el otro extremo tenemos Madrid, donde se necesitan unos 100.000 votos para conseguir un escaño y donde se quedaron sin representación menos del 1,5% de los votos emitidos.

Con una modificación mínima de la LOREG, se podría aumentar los escaños mínimos de cada provincia a 3, que todas elijan un diputado más favorecería pues la representatividad. Uno puede argüir que modificar la ley Electoral para repartir un mínimo de 3 escaños haría que el voto de los ciudadanos que habitan en provincias menos pobladas valga más que aquellos que residen en otros lugares más poblados. Sin embargo, ya hemos señalado que el porcentaje de votos que se quedan sin representación en las provincias pequeñas llega hasta el 33%. Además, un aumento en el reparto de escaños beneficiaría la representatividad de todas las provincias, si bien es cierto que las pequeñas obtendrían menores réditos al elegir, al menos, un 20% de escaños más (de 5 a 6).

En la tabla, elaborada a partir de una simulación con los votos de las últimas elecciones al Congreso, se observa una mejora de la representación de Vox y Sumar. Según este escenario, ambas formaciones ganarían cinco escaños. Vox obtendría cuatro de ellos en circunscripciones que hemos clasificado como pequeñas —Albacete, Ávila, Cáceres y León—, mientras que Sumar conseguiría dos —Castellón y Navarra—. Conviene considerar, además, un posible efecto indirecto: al aumentar el tamaño de las circunscripciones, el llamamiento al voto útil podría perder eficacia y PP y PSOE quizá dejarían de concentrar una proporción tan elevada del voto en esos territorios.

Además, también vemos como disminuye el peso relativo de los partidos independentistas al tiempo que se observa como conseguirían representación dos organizaciones dedicadas a defender los intereses de aquellos lugares más alejados del desarrollo: Soria y Teruel. Precisamente este sería uno de los objetivos en el caso de aumentar el número de diputados a elegir: que los ciudadanos que viven en lugares que no están habitualmente en el centro de la conversación pública, vean que sus opiniones importan.

Al realizar el reparto vemos como las comunidades más beneficiadas son las uniprovinciales, las únicas que pasan a elegir 3 o más escaños que previamente. Por otro lado, las dos Castillas y Andalucía son las que más escaños pierden, puesto que son las autonomías que más provincias tienen. En cualquier caso, Andalucía, Cataluña y Madrid siguen eligiendo más del 40% de los escaños.

En cuanto a la barrera electoral, vemos que con este reparto tendríamos 4 territorios con reparto proporcional y cinco más con un reparto cuasi proporcional al requerir menos del 5% de los votos para obtener representación. Podríamos incluso afirmar que en esta simulación el voto útil perdería fuerza, ya que en todos los territorios el umbral efectivo se podría quedar por debajo del 7%. En cuanto a la barrera electoral, se mantendría en el 3% con tal de tratar de facilitar la gobernabilidad.

Al comparar los resultados, se observa que Vox y Sumar aumentarían notablemente su representación y obtendrían escaños en un mayor número de territorios. Su porcentaje de escaños se aproximaría al de votos recibidos. En conjunto, la distribución sería más proporcional y la representación parlamentaria reflejaría mejor el apoyo electoral de las distintas candidaturas.

Quizás el caso más destacado es el del PP, que perdería 15 escaños. El actual sistema premia al partido mayoritario en las circunscripciones pequeñas; con una mejora de la proporcionalidad este efecto se pierde. También tenemos que tener en cuenta que seguiría habiendo un efecto oculto: el voto útil dejaría de tener sentido, por lo que PP y PSOE podrían estar en la situación de perder apoyos en dirección a otras formaciones.

Esta reforma probablemente sería la más eficaz de las dos propuestas para mejorar la proporcionalidad y la representatividad. Sin embargo, también exigiría un consenso político difícil de alcanzar, incluso más amplio que el necesario para aumentar el número de escaños provinciales. En España apenas existe hoy un debate político sostenido sobre el modelo electoral y sobre la conveniencia de mantenerlo o reformarlo.

En un contexto de cuestionamiento de la legitimidad democrática, mejorar la representatividad puede contribuir a reforzar la confianza en las instituciones. Las reformas de calado requieren voluntad política y capacidad para imaginar soluciones nuevas. No basta con gestionar el Estado mediante hojas de cálculo: también hace falta abrir un debate público sobre cómo renovar y fortalecer nuestro sistema democrático.